2024年中央一号文件明确指出，改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。这是为确保国家粮食安全，进一步严格落实耕地保护制度的具体改革措施和实践。“以补定占”需要站在国家粮食安全的大背景下来理解。粮食安全是“国之大者”，耕地是中国宝贵的战略资源，保障国家粮食安全的根本在耕地。习近平总书记高度重视耕地保护工作，指出要严防死守18亿亩耕地红线，落实最严格的耕地保护制度。

　　一、运城市耕地现状

　　目前，运城市耕地面积604.9万亩，且中低产田较多，后备耕地资源严重不足。1997年，我国首次明确提出了耕地占补平衡的原则和理念，下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，规定非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。耕地占补平衡制度是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一，标志着中国耕地保护相关法律法规和制度体系基本形成。随着城市化进程的不断推进，耕地保护的形势愈发严峻。尽管国家在法律层面对耕地保护做出了明确的规定，但从各地的实践来看，成效并不明显。主要表现为补充耕地的质量与占用耕地的质量不相符，“占地多为好地，补地多为次地”，有违耕地占补平衡制度的设计初衷。

　　二、耕地占补平衡制度存在的问题

　　一是耕地占与补的质量难以实现动态平衡。随着经济社会发展的需要，土地需求量不断增长，耕地占补平衡制度从理论上能够实现耕地的动态平衡，但是对于资源有限的地区而言，要保证耕地质量上的动态平衡难度较大。

　　二是缺乏相关的配套保障措施。现有的常规土地检测方法，对新垦造耕地质量进行验收难度较大，基本仅限于土层厚度、平整程度等几个因素，检测标准的不规范，从而造成实践中只注重耕地占补的数量平衡，而忽视耕地质量的平衡现象普遍存在。

　　三是新增耕地后续管理工作不到位。由于责任管理主体不明确，使得一些项目，特别是一些位置较为偏僻、交通不便的项目出现了无人种、无人管现象。长此以往，这部分地便会再次成为荒地。而在相关部门的档案里，再次沦为荒地的土地还是作为耕地登记在案。

　　三、完善耕地占补平衡制度建议

　　一是树立正确的业绩观，落实耕地保护问责制。随着城市化进程的不断推进，土地出让收入已经成为地方财政收入的重要（主要）来源。在不正确的政绩观的引导下，一些地方政府会想方设法地出让土地（包括耕地），同时又想方设法地将以次充好的土地作为补充“耕地”。所以，各地政府应建立健全正确的干部考核评价激励机制，增加耕地保护的考核内容，引导各级领导干部以正确的政绩观指导国土资源管理工作。按照权责一致原则，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，层层落实地方政府保护和合理利用土地的责任，严格实行问责制。

　　二是优化非农建设用地选址，尽量少占用优质耕地。要有效执行耕地占补平衡制度，落实耕地保护工作，最根本的还是要从源头上做起，尽量少占、不占用耕地资源。这就要求政府部门必须优化非农建设用地的选址。为防止用地过度扩张，政府相关部门应尽可能盘活存量用地，充分挖掘存量用地的潜力，提高土地的利用率，通过置换、搬迁等方式盘活土地，不仅可以满足建设用地需求，也可以达到少占耕地、不占耕地的目的。

　　三是优化土地的开发整理复垦设计，提高耕地质量。土地资源是有限的，耕地资源更为有限，所以要在尽量少占用耕地的基上，还需着力提高耕地的质量。这一方面要求政府相关部门加大人力、物力、财力的投入，优化农业生产结构，提高农业科技水平，传授农业科技技术，提高耕地质量与产出水平。

　　四是完善法律法规，切实做好补充耕地后续管理工作要进一步完善法律法规，明确集体土地所有权主体，使集体土地真正做到产权清晰、权属合法、权责明确。